Motstridiga ideal i den politiska styrningen av mindre kommuner

Högst personligt:

Hur bör lokala folkvalda politiker styra en kommun?Den frågan diskuteras flitigt bland annat i ljuset av den Tillitsdelegation som tillsattes 2016. I direktiven till Tillitsdelegationen konstaterar uppdragsgivaren (regeringen) att styrningen under de senaste decennierna har kännetecknats av ”decentralisering och ett delegerat ansvar för genomförande, budget och organisation. Fokus har legat på mål- och resultatstyrning och uppföljning.” Det här bör, enligt regeringen, ersättas med ett system som sätter ”ömsesidigt förtroende mellan olika berörda parter” i centrum. Att det finns brister och mindre tilltalande baksidor med en styrfilosofi är emellertid inget nytt. Introduktionen av målstyrning i svenska kommuner på 1980- och 1990-talen var bland annat en reaktion på bristerna i tidigare styrmodeller som bland annat beskrevs som överbyråkratiska och rigida.

Johan Wänström, Fil Dr. Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet

Det pågår således en debatt om hur styrningen av Sveriges kommuner bör organiseras och utföras. Gamla ideal kopplade till en tydlig rollfördelning och måluppfyllelse ifrågasätts till förmån för ideal kopplat till nära relationer och tillit. Samtidigt har mycket av den tidigare forskning som på ett eller annat sätt belyst behovet av ett sådant skifte genomförts på relativt stora kommuner. Under 2018 genomförde jag därför en studie i tre mindre kommuner i syfte att beskriva och analysera de olika ideal, kopplade till den politiska styrningen, som ledande politikers och tjänstepersoner gav uttryck för.Den studien redovisas i en forskningsrapport från Centrum för kommunstratetiska studier vid Linköpings universitet (CKS) som publiceras under sommaren 2019.

Från en verkställande folkrörelsedemokrati till en delegerande elitdemokrati

Numera är det inte ovanligt att framförallt kommunala tjänstepersoner uppfattar det som självklart att politikerna arbetar med så kallade ”vadfrågor” medan tjänstepersonerna arbetar med ”hurfrågorna”. Ur ett historiskt perspektiv är en sådan uppdelning emellertid långt ifrån självklar. En av de intervjuade politikerna i den här studien beskriver till exempel hur hans farfar var ordförande i socialnämnden och gjorde hembesök hos invånare i kommunen för att på plats undersöka om de behövde kommunala bidrag. Under den här tiden bestod den kommunala organisationen till stora delar av folkvalda politiker som utförde arbetsuppgifter som vi idag tar för givet att kommunernas tjänstepersoner utför – en så kallad lekmannaförvaltning. Det var också ett samhälle där många invånare upplevde det som naturligt att engagera sig på olika sätt i det samhälle där man både bodde och arbetade – det professionella och privata livet flöt ofta samman. Det fanns således en förväntan på att man (i praktiken männen) engagerade sig i de gemensamma angelägenheterna.

När det tidigare jordbruks- och industrisamhället alltmer kom att övergå i ett informationssamhälle blev det vanligare att människor inte bor och arbetar på samma ort. Även om alla inte väljer att bo i stadsmiljöer koncentreras ofta formell professionell kompetens till de storskaliga urbana miljöerna. Därmed är det också ett samhälle där medborgarna inte nödvändigtvis upplever det som lika naturligt att engagera sig i de lokala angelägenheterna på hemorten eftersom det professionella engagemanget och inkomsten ofta finns någon annanstans. Bilden av och attityderna till den kommunala verksamheten och politiken har därmed också kommit att förändras.

Färre politiker och fler tjänstepersoner

Kommunsammanslagningarna på 1950- och 1970-talet bidrog till och avspeglar den här utvecklingen. Begreppen ”demokrati” och ”kommunal självstyrelse” återfanns knappt i några av de förarbeten som föranledde och motiverade de två stora reformer som innebar att antalet kommuner minskade från cirka 2500 i början av 1950-talet till 277 i mitten av 1970-talet. Istället motiverades de omfattande kommunsammanslagningarna med att utbyggnaden av välfärdsstaten förutsatte resursstarkare och handlingskraftigare kommuner som kunde implementera de reformer som riksdagen beslutade om. Efter det att sammanslagningarna var genomförda 1974 hade antalet aktiva politiker i kommunerna minskat med 75 procent. Den svenska folkrörelsedemokratin hade övergått i en elitdemokrati.

Knappt tio år efter den senaste kommunindelningsreformen (1981) konstaterar Gunnel Gustafsson m.fl. (1981) att tjänstepersonerna ”vars antal har ökat medan politikernas har minskat, har fått en allt självständigare maktställning, dels genom sin specialistkompetens, dels genom att de har möjlighet att lägga ner mycket mer tid än politikerna under beredningen av varje ärende.” Det är emellertid inte bara en större mängd tjänstepersoner som har förändrat förutsättningarna för den politiska styrningen av den kommunala verksamheten. Ökad statlig reglering samt högre förväntningar på olika former av mellanvalsdemokrati och medborgerligt medskapande har också påverkat de lokala folkvalda politikernas handlingsutrymme.

Målstyrning som ett sätt att förtydliga rollerna

När antalet tjänstepersoner ökade på 1970- och 1980-talen, samtidigt som antalet politiker minskade, komplicerades också relationerna mellan politiker och tjänstemän. Strikt juridiskt sett var och är fortfarande relationen relativt oreglerad. Till skillnad från den statliga förvaltningen finns det till exempel få juridiska skrivningar som förhindrar folkvalda kommunala politiker att engagera sig i enskilda ärenden samtidigt som det är tydligt i kommunallagen att det är de folkvalda politikerna som är ansvarig för all kommunal verksamhet. Tidigare, i den kommunala lekmannaförvaltningen, hade politikerna arbetat och ansvarat för i stort sett all verksamhet. Nu skulle den arbetsbördan delas med en växande skara tjänstepersoner.

Introduktionen av New Public Management (NPM) i vissa svenska kommuner utgjorde ett försök att bringa större klarhet i frågan om hur relationen mellan politiker och tjänstepersoner skulle se ut. I vissa kommuner har introduktionen av NPM främst inneburit ett större fokus på marknadsbaserade former genom privatiseringar och konkurrensutsättning av verksamheten. I andra kommuner har fokus istället legat på managementorienterade aspekter av NPM och den interna arbetsfördelningen och autonomin i den kommunala ledningen och styrningen. Chefer skulle ges möjlighet att bestämma hur uppställda mål ska nås och skulle vara ansvariga för att verksamheten levererade önskade resultat. Det är således ett förespråkande av organisationer där policyimplementeringen är distanserad från det politiska beslutsfattandet.

Ett nytt styrparadigm som ersätter NPM?

Under de senaste tio åren har emellertid NPM och framförallt målstyrningen alltmer kommit att ifrågasättas. Louise Bringselius, forskningsledare i Tillitsdelegationen, hävdar till exempel att ”vår tendens att formalisera och reglera har lett till minskat motivation, försämrad arbetsmiljö, sämre tjänster till medborgare och mer ineffektiva verksamheter i stat och välfärdssektor.” Vad som kan komma att introduceras som en alternativ styrform till NPM framstår dock som osäkert. På flera håll presenteras nu alternativa modeller som på ett eller annat sätt framhäver behovet av minskade avstånd och mer samspel mellan olika aktörer. Oavsett vilken övergripande styrmodell som kan tänkas appliceras framöver så kvarstår en viktig demokratisk fråga: vilken roll ska de folkvalda lokala politiska representanterna ha i den politiska styrningen?

En studie av tre mindre kommuner

Mycket av den tidigare forskningen om politisk styrning i svenska kommuner är således baserad på studier av stora och medelstora kommuner. Jämfört med större kommuner är medborgarna i mindre kommuner ofta mer intresserade, engagerade och bättre informerade om kommunala frågor. Det finns också större kontaktytor med ett tätare samspel mellan styrande politiker, oppositionspolitiker, tjänstepersoner och medborgare samtidigt som den kommunala politiken i mindre kommuner ofta är präglad av samförstånd snarare än konflikt.

I den här studien gjorde jag därför nedslag i tre mindre kommuner i Östergötland: Ydre, Valdemarsvik och Söderköping. Det är kommuner som alla är mindre än den svenska mediankommunen som har 16 000 invånare.[1]I två av de här kommunerna har större styrreformer genomförts under de senaste åtta åren, vilket resulterade i konflikter där man inte var överens om vilken roll de ledande politikerna skulle ha i de kommunala planerings- och beslutsprocesserna. I den tredje kommunen arbetade man med ett förslag till ett nytt styrsystem under tiden för den här studien. I djupintervjuer med nio ledande politiker och fem ledande tjänstepersoner i de här tre kommunerna framkommer två övergripande ideal för den politiska styrningen: närhet och distans. De här två övergripande idealen utgjorde dessutom grunderna för två olika övergripande modeller för hur relationerna mellan olika aktörer i det kommunala styrningsarbetet borde organiseras.

Distans i den politiska styrningen

Den ena övergripande modellen bygger på distanserade relationer och en tydlig ansvarsfördelning. Även om det förväntas finnas en interaktion mellan olika aktörer är det en modell som framhäver betydelsen av att aktörerna har olika roller och ansvar. Det finns därför ett avstånd mellan de styrande politikerna och oppositionspolitikerna, men också ett avstånd mellan politiker och tjänstepersoner. Politikerna ska huvudsakligen arbeta med den övergripande styrningen samt de mer långsiktiga visionerna och bör därför inte lägga tid på att engagera sig i frågor som tjänstepersonerna arbetar med. En mer omfattande beslutsdelegation från politiker till tjänstepersoner förväntas främja en sådan utveckling.

Flera av respondenterna vittnade om hur tidigare beslutsprocesser, där politikernas och tjänstepersonernas roller flöt in i varandra, kunde bli väldigt utdragna. Dels ville eller vågade inte tjänstepersonerna ta tag i en fråga på egen hand utan väntade på att de ledande politikerna skulle ta initiativ. Dels kunde politikerna själva låta de kommunikativa processerna fortgå i varv efter varv där man hamnade i vad som kan beskrivas som ett ekorrhjul där processen hela tiden snurrar vidare utan att man någon gång kom till en punkt där en fråga var färdigbehandlad. Det var således ett system som några av respondenterna uppfattade som ineffektivt där man inte lyckades hantera viktiga frågor inom en rimlig tid. Några av respondenterna framhävde också risken för en stark maktkoncentration till följd av en alltför otydlig ansvarsfördelning. I mindre kommunerna finns det ofta bara en heltidsarvoderad politiker (KSO) som har möjlighet att kontinuerligt samspela med tjänstepersonerna på deras arbetstid. All kommunikation riskerade då att gå igenom KSO där hen de facto blev ett nav i samspelet. För att råda bot på de här problemen förespråkade således vissa av respondenterna en tydligare roll- och arbetsfördelning där det var mer tydligt vem som ansvarar för olika delar av planerings- och beslutsprocesserna. Ett sätt att uppnå den sortens tydlighet var att låta tjänstepersonerna skriva tjänsteutlåtanden utan någon inblandning från politikerna.

I den här övergripande modellen deltar politiker i opposition generellt sett relativt lite i den praktiska styrningen av kommunen utan förväntas istället utgöra tydliga alternativ till de styrande partierna. Ien av de studerade kommunerna tog man till exempel bort arbetsutskotten till såväl kommunstyrelsen och nämnderna eftersom man upplevde att det var den arena där de styrande politikernas, oppositionspolitikernas men också tjänstepersonernas roller flöt ihop för mycket. Istället skulle de styrande politikerna arbeta relativt autonomt med sina delar av planerings- och beslutsprocesserna i en majoritetsberedning medan oppositionspolitikerna fickidentifiera, arbeta med och presentera sina beslutsförslag på egen hand. På så sätt skulle det skapas bättre förutsättningar för tydligare debatter i den kommunala politiken. ”Tydligare debatter skapar tydligare skiljelinjer. Det är bra för demokratin” som en av respondenterna uttryckte det. Det är således en demokrati som karakteriseras av en konkurrens mellan olika partier, vilket inte nödvändigtvis behöver innefatta en konflikt mellan olika ideologier eller intressen. Det viktiga är att det finns ett tydligt politiskt alternativ till den styrande koalitionen.

Den kommunala organisationen förväntas dessutom upprätthålla tydliga organisatoriska gränser till enskilda lokala invånare, föreningar och framförallt företag för att på så sätt begränsa risken för jäv och andra informella möjligheter att påverka och utnyttja den kommunala organisationen och dess resurser. Distansen mellan olika aktörer understödjer en långsiktig tillit till att kommunens planerings- och beslutsprocesser är neutrala och rättssäkra. De respondenter i studien som framhävde de här distanserade idealen och den här övergripande modellen för politisk styrning betonade vikten av visionära politiker med ett brett samhällsengagemang som främst är intresserad av att styra en helhet.

Närhet i den politiska styrningen

I den andra motsatta övergripande modellen som framkom under intervjuerna präglas relationerna istället av en närhet. Det är ett nära samspel mellan olika aktörer där politikerna inte styr på lika stort avstånd genom mål eller andra former av övergripande riktlinjer. Åtskillnaden mellan styrande och oppositionspolitiker är inte lika distinkt. Istället förväntas oppositionen vara med i processerna från ”ax till limpa” där alla folkvalda politiker har möjlighet att vara med och diskutera och påverka på ett djupare sätt och inte bli ”förpassade till läktaren” när man formellt är i opposition. Samförstånd, snarare än konkurrens, karakteriserar de politiska demokratiska processerna. Aktörer som formellt sett inte tillhör den kommunala organisationen släpps också in i det nära samspelet. Det är således en modell som uppmuntrar till samförstånd inte bara mellan olika politiker utan mellan alla berörda parter inklusive tjänstepersoner och lokala invånare.

Flera av respondenterna hävdade således att det nära samspelet idealt resulterar i en stor delaktighet med ett brett engagemang från många olika aktörer där man tillsammans identifierar olika lösningar på de utmaningar som kommunen har att hantera. Genom det nära samspelet skapas det också goda möjligheter för såväl politiker som tjänstepersoner att lära sig av varandra i olika frågor – det är ”en lärande organisation” som en politiker uttryckte det. Det är också en modell där behovet av tillit mellan individer snarare än tilliten till övergripande regler och principer står i centrum – där fokus ligger på det unika i varje enskilt fall snarare än en konsekvent tillämpning av övergripande principer.

Management by walking around

En omdiskuterad och central komponent i modellen med ett nära samspel är tillämpandet av ”management by walking around”, med vilket åsyftas att framförallt KSO går runt bland tjänstepersonerna i kommunhuset, lyssnar in, diskuterar och ger instruktioner i olika ärenden. En tjänsteperson som arbetat i en av de studerade kommunerna i nästan 30 år uppfattade det som att det är tjänstepersonerna som ständigt förser politikerna med problem som behöver hanteras. ”Det här måste vi ta tag i” kommunicerar tjänstepersonen när KSO kommer förbi. Det blir då ett sätt för tjänstepersonerna att skaffa sig ett uppdrag då politikern indirekt godkänner uppdraget om politikern upplever att problemet behöver hanteras. Det blir också ett sätt för tjänstepersonerna att vara med och styra över den politiska agendan i kommunen. Å andra sidan uppfattar den här informanten att politikerna själva också söker upp tjänstepersonerna för att få vetskap om olika problem. ”Jag tror inte att politiker bara vill arbeta med visioner och långsiktiga strategier” hävdade den här tjänstepersonen som också föredrar att politiker engagerar sig i enskilda frågor i ett tidigt skede framför att de kommer och ifrågasätter i efterhand.

En tidigare KSO i en annan kommun kände till 98 procent av de tjänstepersoner som arbetade i kommunhuset när han var KSO. Han började ofta dagarna med att gå runt och titta in hos alla anställda: ”det är viktigt att de blir sedda som anställda.” För honom var det också självklart att man skulle vara med och fika, umgås och vårda relationerna snarare än att hålla ett avstånd till tjänstepersonerna och reagerade bland annat när vissa avdelningar inom kommunhuset ville skaffa en egen kaffeautomat:

”Det fanns planer ett tag på att man skulle ha kaffebryggare på sin avdelning och dricka kaffe där. Då sa jag ifrån. Det ger så mycket mer [om alla fikar tillsammans]. Du lär känna varandra och du löser problem också, omedvetet.” (Tidigare KSO)

Ett annat argument som motiverade vikten av ett nära samspel mellan politiker och tjänstepersoner var behovet av utbyte av information – inte minst i relation till kontakterna till de lokala invånarna. Samtliga respondenter i studien som var eller hade varit KSO vittnar om att de lokala invånarna i de här mindre kommunerna förväntar sig att KSO är insatt i enskilda ärenden.

”Delegera är okej – men att inte vara insatt och förstå hur tjänstepersonen resonerat, det fungerar inte om du möter en medborgare i kön på Hemköp.” (Tidigare KSO)

”Va fan, du är ju politiker säger de [medborgarna man träffar]. Men jag är ju inte verkställande på det viset, men det har folk ingen förståelse för.” (Tidigare KSO)

”Om en medborgare inte får som den vill så går den inte till kommunchefen utan till KSO och om jag inte tar tag i den frågan så ökar politikerföraktet.” (KSO)

Flera av de intervjuade ledande politikerna upplevde att den här sortens förväntningar förutsatte ett nära samarbete med tjänstepersonerna. Det betyder inte nödvändigtvis att KSO ska bestämma exakt hur enskilda ärenden skulle hanteras, men om KSO inte har tillgång till den sortens information upplevde man att det blev svårt att diskutera olika specifika frågor med de lokala invånare. Respondenterna i den här modellen framhäver således vikten av politiker som är intresserade av det lokala, som gillar att lösa enskilda problem och som har de sociala färdigheter som krävs för att kunna fungera väl i ett nära samspel med andra aktörer.

Vad följer härnäst?

Det pågår således en diskussion kring behovet av ett nytt styrparadigm för den offentliga sektorn som ska ersätta de NPM-influerade målstyrningsmodellerna. Tillitsdelegationens arbete utgör ett påtagligt inslag i den diskussionen. Det finns samtidigt forskning som pekar på att NPM aldrig har utgjort ett styrparadigm för Sveriges alla 290 kommuner. Den här studien bekräftar bilden av en avsaknad av ett existerande universellt styrparadigm, men väcker också frågetecken kring huruvida vi kommer att få ett nytt universellt styrparadigm. Det faktum att Sveriges alla 290 kommuner ser olika ut i relation till en rad olika parametrar såsom befolkningsmässig och geografisk storlek samt näringslivsstruktur gör att man har olika förutsättningar för att genomföra någon form av universell styrmodell.

Oavsett om vi kommer att få ett nytt gemensamt styrparadigm eller inte så finns det ett behov av att reflektera över och diskutera vilka ideal som man vill framhålla i den politiska styrningen. Nu framkommer det till exempel ofta önskemål om en mer dialogorienterad styrning. En sådan anknyter i första hand till den styrmodell i den här studien där olika aktörer arbetar nära varandra och där det är tilliten mellan individersnarare än tilliten till övergripande principer och systemsom står i centrum. Forskningsledaren i tillitsdelegationen beskriver till exempel en styrning som utvecklas i ”konstruktivt samråd, istället för ett hårt ansvarsutkrävande som skapar rädsla.” Andra forskare efterfrågar på ett likande sätt en mer dialogbaserad styrning där politiker och tjänstepersoner spenderar mer tid ute i verksamheten för att lyssna in och diskutera de förutsättningar som finns där. Det här väcker en rad frågor kopplade till resultaten i den här studien. Skulle en sådan utveckling innebära att de närhetsideal som några av respondenterna i den här studien gett uttryck för får större genomslag i den politiska styrningen? Skulle det innebära att samarbetet mellan politiker och tjänstemän mer kommer att ta formen av ett nära samspel? Skulle det till och med innebära att någon form av ”management by walking around” blir ett vanligare inslag i den kommunala politiska styrningen?

Diskutera hur idealen och behoven ska balanseras

Att det finns olika uppfattningar om hur den politiska styrningen idealt borde organiseras och utföras är uppenbart. I två av de kommuner som stått i fokus i den här studien hade respondenterna, även om de tillhörde samma kommun, olika uppfattningar i den frågan. I åtminstone en av kommunerna utgjorde de här skillnaderna dessutom en källa till en betydande irritation. Den sortens åsiktsskillnader existerar sannolikt i fler svenska kommuner. Något tydligt formellt facit för hur den kommunala styrningen ska organiseras har dock aldrig existerat – styrningsidealen varierar över tid, mellan olika kommuner men också mellan olika individer. I den här studien har två olika övergripande modeller med påföljande ideal beskrivits och analyserats. Vissa av respondenterna i studien har framhävt behovet av närhet med mycket interaktion mellan olika aktörer. Andra respondenter har förespråkat en modell med distanserade roller och en tydlig ansvarsfördelning. Det här är ideal som till stora delar framstår som motstridiga. Det betyder emellertid inte att styrningen bara kan karakteriseras som nära eller som distanserad. Istället handlar det om att identifiera en balans mellan distans och närhet.

I vissa mindre kommuner utgör till exempel möjligheten att kunna tillämpa olika former av närhetsideal en viktig anledning till varför man vill förbli en egen kommun. Medborgarnas möjligheter att komma i kontakt med kommunala politiker och tjänstepersoner och på så sätt utöva påverkan i enskilda frågor tillskrivs ett högt värde. Planerings- och beslutsprocesserna förväntas därför präglas av öppna kommunikationskanaler snarare än av formaliserade strukturer. Samtidigt går det inte att bortse ifrån att kommunerna utgör en central samhällsaktör som ska leverera en för samhället viktig verksamhet på ett effektivt och inte minst rättssäkert sätt. Det förutsätter bland annat existensen av tydliga och transparanta planerings- och beslutsstrukturer där det tydligt framgår att processerna vägleds av allmän- snarare än sär- och egenintressen. På ett liknande sätt är det vanligt att man i mindre kommuner sätter ett stort värde i att kunna bejaka det unika i varje enskild fråga – att man som folkvald representant för kommunens invånare kan vara med och identifiera lösningar på enskilda problem. Alla kommuner, oavsett kommunstorlek, behöver emellertid även aktörer som tar ansvar för och därmed har möjlighet att avsätta betydande tid till att arbeta med kommunens och den kommunala organisationens övergripande långsiktiga utveckling. Hur man än vrider och vänder på det finns det således ofta en konflikt mellan olika viktiga ideal och behov. Det finns därför ett behov av diskussioner och reflektioner i varje enskild kommun kring hur man bäst balanserar sina specifika ideal och behov i den politiska styrningen.

Johan Wänström

Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet

1]Söderköping har 14 600 invånare, Valdemarsvik 7 950 invånare och Ydre 3750 invånare.