Administrationen vi älskar att hata – och hatar att älska

Högst personligt

Om det är ett enda ord i den organisationsteoretiska vokabulären som upprör, så är det nog ”administration”. Möjligen delas förstaplatsen med ”byråkrati”. Inte sällan åtföljs orden av ett invektiv eller två: j*vla byråkratih*lv*te, till exempel.

Nåväl, undertecknad ber att få meddela en något avvikande uppfattning. Administration och byråkrati är fundamentala och nödvändiga inslag i alla former av formell organiserad verksamhet. Ta till exempel ett läkarbesök. Om du kommer till vårdcentralen och det visar sig att de slarvat bort din journal och ingen kommer ihåg vad som gjordes förra gången eller ens varför du är där, och du får dra hela din sjukdomshistoria ännu en gång, så är det ju administrationen som gått snett: administration handlar bland annat om att hålla reda på information. De som utövar kärnverksamheten, om det nu handlar om lärare, tågförare, socialsekreterare, renhållningsarbetare eller programmerare, behöver naturligtvis administrativt stöd, och så även chefer. Alla kan inte kunna allt och ibland behövs det kunskaper inom HR eller ekonomistyrning för att verksamheten ska fungera. För att då inte tala om att ett fungerande journalsystem är trevligt för såväl läkare som patienter.

Johan Alvehus kom förra året ut med boken The Logic of Professionalism, som bland annat handlar om hur olika yrkesgrupper mejslar fram och upprätthåller sitt handlingsutrymme i organisationer.

Då och då dyker det upp idéer om ”byråkratilösa” organisationer. Det är förstås nonsens. Byråkrati betyder närmast ”regelstyre” och bidrar till att vi i våra formella organisationer har något slags gemensam uppfattning om var exempelvis gränser för ansvar och befogenheter går. Minimalt så måste de flesta organisationer hålla sig med redovisningssystem och följa arbetsmarknadens regler och lagar – se där, byråkrati! Utan några som helst regler för hur saker och ting ska göras blir det stora inslag av godtycke, vilket inte alltid är önskvärt. Det gör det också svårt att utkräva ansvar. Vid lite närmare granskning brukar kritik av byråkrati inte handla om byråkrati, utan om att det är för mycket byråkrati. Vilket ju per definition inte är bra.

Men detta betyder å andra sidan inte att all administration är bra administration, eller att all byråkrati är välfungerande. Här finns det skäl till att stanna upp och reflektera. Vad är det som gör att – enligt siffror från statsvetaren Patrik Hall i en rapport från 2020 – antalet utredare, kommunikatörer, personaltjänstemän, ekonomer och andra administratörer ökade med 72 % mellan 2001 och 2017? Siffran bör tas med en nya salt då bland annat yrkesklassificeringarna ändrats under tiden, men även om det finns oklarheter är det slående. Hall konstaterar att man ”svårligen [kommer] ifrån slutsatsen att den administrativa överbyggnaden ökar mer i offentliga organisationer än vad kärnverksamheten gör”.

Vad har orsakat denna tillväxt i de administrativa leden? En del av det hela kan ses som en konsekvens av ökade krav och förväntningar på vad organisationer ska syssla med. Värdegrundsarbete och systematiskt kvalitetsarbete är exempel på idéer som kommit upp på den administrativa agendan. Det är förstås inte så att värderingar eller kvalitet saknats tidigare. Inom professionsyrken (som till exempel läkare eller jurist) är socialisationen in i yrket central i att etablera en värdegrund, och i arbetets själva organisering utgör kvalitet ett centralt inslag, där kollegor lär av varandra. Det som händer när vi börjar arbeta med administrativa initiativ för värdegrunder, kvalitet eller liknande är att ansvaret för detta flyttas från yrkesutövare till chefs- och administrationsleden. Plötsligt behövs det personer som i sin befattning arbetar uteslutande med detta – och det uppstår administrativa funktioner som kräver sin beskärda del av organisationens resurser.

Men de externa kraven är bara en del av bilden. Det finns också processer i organisationer som skapar ökad administration och, vilket är än mer problematiskt, fel slags administration. Processen kan kallas för elevering (ett begrepp som lanserats av undertecknad och av Gustaf Kastberg Weichselberger i en forskningsrapport). I grunden drivs elevering av att yrkesgrupper strävar efter ökad status, högre lön och mer prestigefyllda arbetsuppgifter. Från personaladministration till HR till strategisk HR, från pressansvarig till informatör till kommunikatör till strategisk kommunikatör – det går hitta fler exempel. Allt fler yrken beskriver sig också som professioner och vill därmed signalera status. Men processen handlar inte bara om etiketter och löner. Det handlar också om arbetets innehåll. Anspråken på mer ”strategiska” arbetsuppgifter kombineras med att yrkesgruppen måste avhända sig mindre statusfyllda uppgifter. Den strategiska HR-personen hjälper inte längre till med att lägga in uppgifter i ett system – istället skickar hen en informationsfilm som den anställande chefen själv kan följa och själv göra arbetsuppgiften. I eleveringsprocessen blir det mer eller mindre en nödvändighet att avhända sig administrativt rutinarbete. Vägen till professionell status är bland annat att just arbeta mindre med saker som är förhållandevis enkla att utföra och istället ägna sig åt verksamhet som kräver, eller kan påstås kräva, vissa särskilda expertkunskaper. Dessvärre är just rutinarbetet ofta en del av den nödvändiga administrationen, och den landar nu istället i knät på de som arbetar i kärnverksamheten.

Ett annat element som bidrar till detta är när det etableras nya särskilda kunskapsområden som ses som viktiga för organisationen. Det kan handla om hållbarhetsarbete, jämställdhet, integration – det finns gott om exempel. Detta är ofta kunskapsfält som de som arbetar i kärnverksamheten inte kan så mycket om. När de kombineras med externa krav på leverans – hållbarhetsplaner, systematiskt jämställdhetsarbete – bildas möjligheter för ny expertis att formera sig. Vem som helst kan inte ägna sig åt kvalitetsarbete – nej, här krävs det istället en certifierad verksamhetsutvecklare som kan leda ett projekt för systematiskt kvalitetsarbete. Här blir de eleverade administratörerna plötsligt nödvändiga för att organisationen ska kunna ägna sig åt sådana arbetsuppgifter. Kopplingen mellan eleverad administration och externt tryck är alltså påtaglig. Samtidigt hejas detta glatt på av ett universitets- och högskolesystem som gör sitt bästa för att bidra med akademisk legitimitet till alla dessa nya yrkesroller. Eleveringen är en process som understöds från många håll.

Det finns ett talesätt som jag tycker passar bra här: ”The road to Hell is paved with good intentions”. Det är förstås svårt att vara emot hållbarhet, kvalitet, integration, jämställdhet, värdegrunder, med mera. Den som försöker hålla emot ökade administrativ elevering kan lätt mötas med sådana invändningar, eller med att man är förändringsmotståndare eller nostalgiker i största allmänhet, eller att med man försöker trycka ner andra: ”Varför ska inte personaladministratörerna ha rätt till lite mer status?” Det är också lätt att de externa kraven övertolkas – ingen vill ju riskera att anklagas för att inte ha jobbat ordentligt med jämställdhetsfrågan, särskilt inte när media börjar granska. Kanske är det just detta som gör eleveringen så svår att komma åt – den baseras på en tilltro på administration som lösning på en rad problem som de flesta nog vill komma tillrätta med.

Samtidigt så blir det på ett mer övergripande plan problematiskt när de som jobbar i kärnverksamheten sköter mer och mer administration, samtidigt som de eleverade administratörerna ägnar sig åt annat än att stödja kärnverksamhet annat än högst indirekt. Mekanismerna för detta går dock att identifiera och processen går att undvika. Kanske måste vi se över vad som belönas – varför ska det vara mer lukrativt att arbeta med övergripande kommunikation om förskolan, än att arbeta i förskolan? Och är det egentligen givet att chefskarriären ska vara en mer högavlönad karriärväg än att jobba inom kärnverksamheten? Kanske måste vi återigen fundera över vad som faktiskt är vår kärnverksamhet, vad som stödjer den – och vad som riskerar att förvandlas från stödverksamhet till störverksamhet? Och kanske är det dags att fundera över vilka verkliga effekter alla förbättringsprojekt egentligen har, eller om det snarare handlar om skyltfönsterarrangemang som vidtas för att ingen ska kunna anklaga organisationen för att i alla fall inte ha försökt?

På inget sätt är detta några enkla frågor. Det finns inga silverkulor eller magiska trollspön (läs: managementmoden) som kan leverera enkla svar – enkla svar på komplexa problem är oftast alltför förenklade. Men det handlar trots allt om en utveckling som nog måste anses problematisk. Resurser är begränsade och offentlig sektor har ett ansvar för att hantera skattebetalarnas pengar på ett ansvarsfullt sätt. Vi måste alltid fråga oss om det vi sysslar med på ett rimligt effektivt och rättssäkert sätt levererar det verksamheten egentligen är till för. Och när vi söker svaret är det inte så dumt att då och då rikta blicken inåt, mot oss själva, och ställa en del obekväma frågor.

Johan Alvehus

Professor i tjänstevetenskap, Lunds universitet