Koncernperspektivet är fortfarande begränsat i kommunernas budgetar och årsredovisningar. Men när det gäller ägardirektiv och policydokument för hur de kommunala bolagen ska styras finns en utveckling mot ett koncernperspektiv som skulle kunna utvecklas till ett mer övergripande koncernperspektiv. Det är några av slutsatserna i ett nyligen färdigställt KEFU-projekt om kommunala koncerner i Skåne.

Projektet har genomförts av företagsekonomerna Jörgen Carlsson, Mattias Haraldsson och Niklas Sandell. Den rapport som inom kort publiceras kan sägas bestå av två delar – en strukturdel och en del som behandlar olika styrdokument.

Jörgen Carlsson, Mattias Haraldsson och Niklas Sandell

Preliminära resultat presenterades vid ett KEFU-seminarium i våras. De tre forskarna har studerat samtliga kommuner i Skåne och sett att koncernstrukturerna kan delas in i fyra olika kategorier med olika grad av komplexitet – direktägande, direktägda bolag med underkoncerner, holdingbolag och till sist komplexa strukturer som innehåller en blandning av olika ägarformer.

– Vi har kartlagt hur koncernstrukturen ser ut för att få en bild av vad man har lagt utanför den traditionella kommunen i form av bolag och samverkansorganisationer, säger Mattias Haraldsson. I den sista delen av projektet har vi gått igenom de viktigaste styrdokumenten i kommunen utifrån det kommunala koncernperspektivet, att styra på helheten. Här har vi tittat på budget, årsredovisning, ägardirektiv till bolag, framförallt de bostadsbolag som finns i nästan alla kommuner. Vi har också tittat på ägardirektiven till holdingbolag och diverse andra policydokument.

Den ursprungliga studien gjordes på förhållanden i kommunerna år 2017.

– Nu har vi också sett på årsredovisningar från 2018 och när det gäller strukturerna kan vi se att det förefaller vara en trend att fler kommuner bildar holdingbolag och anledningen till det verkar främst vara att man vill ha en bättre styrstruktur, säger Jörgen Carlsson.

När det gäller vilka verksamheter som ligger utanför nämndsorganisationen befäster en genomgång av alla skånska kommuner att det främst rör sig om fastigheter i olika former samt teknisk service som VA och renhållning.

Typiskt för VA och renhållning är ju att det är verksamheter som är avgiftsfinansierade och har sin egen ekonomi, så det blir naturligt att lägga dem i bolag, säger Mattias Haraldsson. Sedan är de också vanligt förekommande i stora samverkansstrukturer som VA Syd och Sydvatten.

I de stora samverkansstrukturerna kan ägarandelen skilja ganska mycket mellan kommunerna.

– I en kommun som bara har en liten ägarandel är det vanligt an den inte fångas upp i den sammanställda redovisningen på grund av att ägarandelen inte överstiger 20 procent, säger Jörgen Carlsson. Det verkar nämligen som om kommunerna ganska konsekvent håller sig till denna gräns, även om rekommendationerna säger att man ska ta hänsyn till om det rör sig om betydande verksamhet. För även om en liten kommun har en liten ägarandel jämfört med en stor kommun är ju verksamheten lika betydande för båda.

Att ganska centrala verksamheter kan hamna utanför betyder också att det är svårt att jämföra kommunerna även om man utgår från koncernredovisningen.

– Det blir fortfarande ganska mycket att jämföra äpplen och päron, säger Jörgen Carlsson.

– När det sedan gäller styrningen av de kommunala strukturerna har vi främst vänt blicken mot bolagssfären, säger Mattias Haraldsson. När vi har gått igenom kommunernas budgetar och årsredovisningar och letat efter ett koncernperspektiv ser vi att det är ganska begränsat.

Är det ett problem?

– Det kan det vara. Det finns två huvudsakliga anledningar till att koncernen idag har stor betydelse. Kommunerna är under kostnadspress från olika håll och då behöver man arbeta med hela koncernen för att bli så effektiv som möjligt. Den andra är att kommunallagen kräver att kommunen ska ha god ekonomisk hushållning i hela sin verksamhet.

Men även om det övergripande koncernperspektivet saknas ser det annorlunda ut i de ägardirektiv och andra policydokument som tagits fram för att styra de kommunala bolagen.

– Här ser vi faktiskt en utveckling mot ett koncernperspektiv, säger Mattias Haraldsson. Här betonas till exempel att man inte ska optimera sin egen verksamhet utan bidra till hela kommunens utveckling och prioriterade mål. När jag jobbade som revisor för 10 år sedan var ägardirektiven ganska intetsägande, men idag ser det annorlunda ut.

Nästan alla dessa ägardirektiv kräver till exempel att bolagen ska lämna in budget för ett år och en treårsplan, samma krav som finns i kommunallagen på kommunerna. Det är också mer vanligt med konkreta uppdrag och mål samt olika uppföljningsrutiner i styrdokumenten.

– Så här har vi en bas för att bygga in ett koncernperspektiv i kommunernas planeringsarbete. Ibland är dock ambitioner och mål ganska allmänt hållna och man skulle önska att man mer preciserar vad som avses. Men här finns trots allt färdiga strukturer som skulle kunna utvecklas till en kommunal koncernpolicy och koncernredovisning, säger Mattias Haraldsson.

– Ibland sägs det att de formella dokumenten inte är så viktiga, det är i den informella sfären det händer saker. Men jag skulle nog säga att man behöver det formella för att få struktur på den informella styrningen, säger Mattias Haraldsson.